Quindi un obbligo, non una facoltà, e la differenza non è di poco conto.

Da diversi mesi le istituzioni scolastiche ricevono comunicazioni e indicazioni sulle procedure che potrebbero utilizzare per acquistare viaggi di istruzione e soggiorni linguistici al di fuori dell'Accordo Quadro Consip.

Ma esiste una questione preliminare, che merita di essere chiarita: quando è disponibile un Accordo Quadro Consip specificamente dedicato a questi servizi, le scuole sono davvero libere di scegliere indifferentemente un'altra procedura?

 

La risposta va cercata nella legge.

Una premessa, per trasparenza: la mia azienda è tra gli aggiudicatari dell'Accordo Quadro Consip «Viaggi di istruzione e stage linguistici». Ho quindi un interesse diretto alla questione, che non intendo nascondere. Proprio per questo, vorrei affrontarla senza argomenti commerciali, partendo dalle disposizioni normative, che chiunque può verificare.

La legge stabilisce un obbligo, non una semplice facoltà.

L'art. 1, comma 583, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, stabilisce espressamente che:

«Fermo restando quanto previsto dall'articolo 1, commi 449 e 450, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, le amministrazioni statali centrali e periferiche, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado [...] sono tenute ad approvvigionarsi attraverso gli accordi quadro stipulati dalla Consip S.p.A. o il sistema dinamico di acquisizione realizzato e gestito dalla Consip S.p.A.».

Le parole utilizzate dal legislatore sono inequivocabili: «sono tenute».

Non si tratta, quindi, di una semplice raccomandazione o di una modalità di acquisto liberamente intercambiabile con le altre.

Il legislatore individua espressamente gli Accordi Quadro Consip e il Sistema Dinamico di Acquisizione (SDAPA) come strumenti di approvvigionamento obbligatori per le amministrazioni indicate, fra le quali sono espressamente comprese le scuole.

Per i viaggi di istruzione e gli stage linguistici è oggi disponibile uno specifico Accordo Quadro Consip, mentre non risulta attivo uno SDAPA dedicato alla medesima categoria di servizi.

Ne consegue che, quando il fabbisogno della scuola rientra nell'oggetto e nelle condizioni di utilizzazione dell'Accordo Quadro, quest'ultimo rappresenta il canale di approvvigionamento prioritariamente imposto dalla legge.

Non, dunque, una possibilità fra tante, ma la regola dalla quale occorre partire.

 

La possibilità di acquistare autonomamente non significa libertà di ignorare Consip

Si sostiene talvolta che le scuole possano procedere autonomamente mediante il MePA o altre piattaforme di approvvigionamento digitale, richiamando l'art. 1, comma 450, della legge n. 296/2006 oppure le disposizioni del Codice dei contratti pubblici.

Ma questa conclusione trascura un passaggio fondamentale.

Le norme che disciplinano le procedure di affidamento e gli strumenti attraverso i quali le amministrazioni possono acquistare non eliminano, per ciò solo, gli specifici obblighi di approvvigionamento centralizzato.

Lo conferma lo stesso art. 62 del D.Lgs. n. 36/2023, che, nel disciplinare gli affidamenti autonomi delle stazioni appaltanti, fa salvi «gli obblighi di utilizzo degli strumenti di acquisto e negoziazione previsti dalle disposizioni in materia di contenimento della spesa».

In altri termini, poter svolgere autonomamente una procedura di affidamento non significa necessariamente poter scegliere di non utilizzare un Accordo Quadro Consip quando la legge ne impone l'utilizzo. Le due discipline devono essere lette insieme.

Né appare decisiva la qualificazione delle scuole come amministrazioni aggiudicatrici sub-centrali ai fini delle soglie europee: tale qualificazione non esclude infatti l'applicazione di una disposizione, come il comma 583, che richiama espressamente le istituzioni scolastiche.

 

È possibile discostarsi dall'Accordo Quadro?

Sì, ma al ricorso di specifiche condizioni e non certo per una semplice preferenza.

Affermare l'obbligatorietà del canale Consip non significa sostenere che esso debba essere utilizzato sempre e comunque, anche quando non sia concretamente applicabile.

Significa, invece, riconoscere che la scelta di una procedura alternativa non può essere considerata automaticamente equivalente all'utilizzo dello strumento individuato dalla legge.

Occorre anzitutto verificare se l'Accordo Quadro sia effettivamente utilizzabile rispetto al fabbisogno da soddisfare e alle condizioni previste dalla documentazione Consip.

Possono assumere rilievo, ad esempio, l'oggettiva impossibilità di acquisire attraverso lo strumento disponibile una prestazione avente caratteristiche essenziali per le esigenze della scuola, oppure altre circostanze alle quali la normativa attribuisca specifica rilevanza. Ma l'AQ Consip prevede la possibilità di richiedere programmi personalizzati proprio in base alle esigenze della Scuola.

 

Anche il confronto economico richiede attenzione.

L'art. 1, comma 1, del D.L. n. 95/2012 contempla, a determinate condizioni, una specifica eccezione alla sanzione della nullità per contratti conclusi a prezzi inferiori rispetto ai parametri di qualità e prezzo degli strumenti Consip. Ma attenzione: questa previsione non equivale a una generale autorizzazione a disapplicare gli obblighi di approvvigionamento ogni volta che venga presentata un'offerta apparentemente più conveniente.

E, in ogni caso, un confronto economico serio non può limitarsi al solo mark-up dell'operatore turistico: occorre considerare l'effettivo contenuto delle prestazioni, il costo complessivo, i servizi inclusi, le coperture assicurative e l'assistenza garantita.

Il punto, dunque, non è negare in assoluto la possibilità di ricorrere a strumenti alternativi.

È, invece, riconoscere che l'eventuale scelta di non utilizzare l'Accordo Quadro deve trovare un fondamento giuridico concreto, verificabile e adeguatamente motivato, e non può dipendere dalla semplice preferenza per una diversa modalità di acquisto.

 

La soglia dei 140.000 euro: attenzione al frazionamento dei viaggi.

Un altro tema particolarmente importante riguarda la soglia economica di utilizzo dell'Accordo Quadro. La documentazione dell'iniziativa Consip prevede che lo strumento sia utilizzabile per ordinativi di importo superiore a 140.000 euro.

Questo, tuttavia, non significa che ciascun singolo viaggio debba necessariamente superare tale importo. Consip ha infatti chiarito che un unico ordinativo può comprendere più viaggi il cui valore complessivo superi la soglia prevista.

La questione assume particolare rilievo alla luce dell'art. 14 del D.Lgs. n. 36/2023, che vieta il frazionamento artificioso degli appalti allo scopo di evitare l'applicazione delle disposizioni del Codice.

Pertanto, quando una scuola programma una pluralità di viaggi riconducibili a un fabbisogno unitario e omogeneo, il relativo valore dovrebbe essere valutato complessivamente secondo le regole di stima dell'appalto.

Naturalmente, non si tratta di sommare indiscriminatamente prestazioni oggettivamente differenti, ma neppure di considerare automaticamente ogni singolo viaggio come un affidamento autonomo, oppure di individuare artificiosamente differenti esigenze didattiche. Non è il numero delle gite, né il numero delle determine, a stabilire se si tratti di un unico fabbisogno: conta la natura effettiva delle prestazioni da acquisire.

Suddividere artificiosamente gli acquisti per mantenerli sotto la soglia di utilizzo dell'Accordo Quadro, laddove tale suddivisione sia diretta a eludere le regole applicabili, non è una soluzione giuridicamente legittima.

 

La violazione dell’obbligo non è priva di conseguenze per le Scuole e per i dirigenti e funzionari coinvolti.

L'art. 1, comma 1, del D.L. n. 95/2012 prevede conseguenze particolarmente rilevanti per i contratti stipulati in violazione degli obblighi di approvvigionamento attraverso gli strumenti Consip. La disposizione contempla, nei casi in cui ne ricorrano i presupposti, la nullità del contratto, l'illecito disciplinare e la responsabilità amministrativa.

Ciò, naturalmente, non significa che qualsiasi acquisto effettuato al di fuori dell'Accordo Quadro sia automaticamente nullo o fonte di responsabilità. Significa, però, che la scelta dello strumento di approvvigionamento non è una questione meramente organizzativa o commerciale: è una scelta giuridicamente rilevante, che deve rispettare gli obblighi imposti dalla legge.

 

Una riflessione conclusiva

Il dibattito sui viaggi di istruzione dovrebbe partire da una domanda semplice: se il legislatore ha espressamente stabilito che le scuole «sono tenute» ad approvvigionarsi attraverso gli Accordi Quadro Consip, perché l'utilizzo di uno strumento diverso dovrebbe essere considerato una scelta ordinaria, anziché una soluzione che richiede una specifica giustificazione?

A mio avviso, il punto è proprio questo.

La legge individua un canale prioritario di approvvigionamento. Le eventuali alternative devono essere valutate alla luce delle condizioni concrete e delle disposizioni applicabili, non considerate liberamente intercambiabili con lo strumento Consip. E le regole sulla determinazione del valore degli affidamenti devono essere rispettate senza frazionamenti artificiosi.